Analyse d'impact
La décision de la Cour suprême du Canada dans l'arrêt
Arsenault-Cameron c. l’Île-du-Prince-Édouard

Maître Paul Rouleau, février 2001

 

La décision de la Cour suprême du Canada dans Arsenault-Cameron c. l'Île-du-Prince-Édouard (ci-après ´ Arsenault-Cameron ª) représente un pas de l’avant important pour la minorité linguistique au Canada. Ce qui a commencé comme une cause concernant le nombre justifiant l’ouverture d’une école est devenu, dans les mots de la Cour :

´la détermination du droit de gestion et de contrôle exercé par le Conseil scolaire de langue française en ce qui a trait à l’emplacement des écoles de la minorité et du pouvoir discrétionnaire du Ministre d’approuver les décisions du Conseil scolaire à cet égard ª.

En d’autres mots, nous avons passé du stage où on déterminait le nombre qui, en vertu de l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés (ci-après la ´ Charte ª ), justifie l’éducation et la gestion à une deuxième génération de causes. Cette nouvelle génération servira à définir les pouvoirs de la minorité une fois qu’ils ont la gestion.

Sommaire des faits

Les parents de la région de Summerside visés par l'article 23 de la Charte ont demandé qu'une école de langue française soit ouverte dans leur région. Suite à la décision de la Cour d’appel de l’Île-du-Prince-Édouard dans la Référence de 1988 sur la question de gestion, le Gouvernement a mis en place un conseil scolaire minoritaire pour gérer les écoles de la minorité linguistique. Les parents avaient donc adressé leur demande au Conseil scolaire de langue française (ci-après le ´ Conseil scolaire ª) pour la création, en 1995, d’une école de langue française pour les classes de la première à la sixième années.

Le Conseil scolaire a passé à une pré-inscription pour mesurer la demande pour ce service. Ils ont reçu un nombre d’inscriptions plus élevé que le minimum statutaire prévu pour l’établissement de classes dans une région (15 élèves sur deux années). Ayant atteint le minimum statutaire à la pré-inscription, le Conseil scolaire se croyait en mesure d’ouvrir une école avec des classes de français langue première dans la région. De fait, le potentiel d’inscription à ces classes était de loin supérieur à ce minimum. Par contre, le Ministre a utilisé la discrétion qu’il avait en vertu de la Loi sur l’éducation pour bloquer la décision du Conseil scolaire.

Le Conseil scolaire a ensuite changé ses plans pour ouvrir un module d’enseignement à Summerside plutôt qu’une école indépendante. De cette façon, le coût d’opération pour le module serait plus ou moins le même que si les élèves étaient transportés à l’école existante située dans la communauté avoisinante d’Abrams Village, quelque 28 kilomètres de Summerside. De nouveau, le Ministre a bloqué cette décision et ceci malgré le fait, selon la preuve présentée au procès, qu’il y aurait près de 50 pour cent des élèves minoritaires ayant indiqué leur intérêt de fréquenter l’école française si elle ouvrait à Summerside qui choisiraient d’aller à une école anglaise de Summerside plutôt que de voyager à Abrams Village. Le Ministre maintenait qu’il serait préférable pour la qualité d’éducation des jeunes de voyager pour se rendre à une plus grande école que de fréquenter une école de moins de 100 étudiants à Summerside. L’aspect assimilateur n’a pas été pesé par le Ministre. Finalement, selon le Ministre, un trajet par autobus de quelque 57 minutes, en moyenne, était acceptable et semblable à la moyenne provinciale pour les étudiants de langue anglaise.

Les parents ont intenté une poursuite contre le Gouvernement provincial en déclarant qu’ils avaient le droit de faire instruire leurs enfants dans un établissement dans la région de Summerside. Pour des raisons qui ne sont pas claires au dossier, le Conseil scolaire n’était pas une des parties au niveau du procès. Le Conseil scolaire a, par contre, intervenu au niveau de la Cour d’appel et de nouveau à la Cour suprême du Canada.

La Cour de première instance a accordé un jugement en faveur des parents. La Cour croyait, essentiellement, que les besoins de la communauté et l’impact sur le taux d’assimilation si les élèves étaient transportés à Abrams Village, dictaient l’ouverture d’une école dans la communauté de Summerside. Le juge a accepté la preuve experte qui confirmait la position de la minorité. Sur la question de l’assimilation, le juge a remarqué sur l’importance de l’école pour la culture et la langue française de la région, l’importance de l’accessibilité pour assurer la fréquentation des élèves aux écoles françaises et la participation des élèves dans les activités parascolaires. Il observe que la position du Ministre ignorait la question d’assimilation mais, plutôt, se fondait sur les avantages de fréquenter une école plus grande que celle prévue pour Summerside. Le Ministre maintenait que chaque membre de la minorité avait droit à une qualité d’éducation élevée, ce qui ne pourrait pas être offert dans une petite école. Sa position était une position personnelle face aux francophones dans le sens que tous les minimums statutaires prévus pour offrir l’éducation à Summerside avaient été atteints et il y avait un nombre important d’écoles de langue anglaise qui opérait à moins de 100 élèves sans que le Ministère n’intervienne.

La décision du juge de première instance a été renversée en appel. La Cour d’appel a, essentiellement, accepté la position du Ministre. Les parents ont donc fait appel à la Cour suprême du Canada. La Cour suprême du Canada a infirmé la décision de la Cour d’appel et donné raison aux parents.

Analyse

Arsenault-Cameron est dans la ´ deuxième génération ª de causes. Partout au Canada, les gouvernements ont décidé que le nombre de minoritaires justifiait la gestion par la minorité de leurs écoles. Il y a donc en place des conseils scolaires minoritaires dans la quasi totalité du pays. Nous devons donc maintenant regarder la division de pouvoirs et de responsabilités entre les provinces et les conseils scolaires qu’ils ont établie. Certaines provinces croient que, ayant mis en place un conseil scolaire minoritaire, elles se sont acquittées de leurs obligations selon l’article 23. Arsenault-Cameron nous indique que la province demeure responsable pour la mise en oeuvre de l’article 23 et, de plus, le conseil scolaire minoritaire a certains pouvoirs et devoirs dans la mise en oeuvre de l’article 23 qui sont à l’abri de la discrétion ministérielle habituelle.

Mon analyse se divise en trois sections : i) Ce que l’arrêt dit; ii) Ce que l’arrêt ne dit pas; et iii) L’impact de la décision.

i) Ce que l’arrêt dit

La cause Arsenaut-Cameron reprend plusieurs des principes déjà énoncés par la Cour suprême du Canada dans des arrêts précédents. De plus, la Cour a commencé à établir les principes de division de responsabilités entre les conseils scolaires de la minorité et les gouvernements provinciaux. On peut donc tirer les points suivants :

    1. Le droit de gestion par la minorité inclut, spécifiquement, le droit de choisir où les écoles devraient être établies;
    2. où le Gouvernement a mis en place des structures institutionnelles (conseils scolaires) ainsi que des politiques et règlements qui répondent à la dynamique particulière d’une province, il revient ensuite au Conseil scolaire de la minorité de ´ décider ce qui est le plus approprié du point de vue culturel et linguistique ª pour la minorité linguistique de la province;
    3. la Cour a confirmé sa décision dans l’arrêt R. c. Beaulac, [1999] 1 R.S.C. 768 à l’effet que ´ les droits linguistique doivent dans tous les cas être interprétés en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada ª (par. 27);
    4. ayant confirmé Beaulac, la Cour a ensuite confirmé l’aspect réparateur de l’article 23. Selon la Cour ´ une interprétation fondée sur l’objet des droits prévus à l’art. 23 repose sur le véritable objectif de cet article qui est de remédier à des injustices passées et d’assurer à la minorité linguistique officielle un accès égal à un enseignement de grande qualité dans sa propre langue, dans des circonstances qui favoriseront le développement de la communauté ª (par. 27);
    5. la Cour a accepté le témoignage de l’experte lors du procès à l’effet que ´ l’école est l’institution la plus importante pour la survie de la minorité linguistique officielle, qui elle-même est un véritable bénéficiaire en vertu de l’art. 23 ª (par. 29);
    6. la Cour a repris le concept déjà établi que le nombre justifiant la création d’une école n’est pas le nombre de pré-inscriptions pour une nouvelle école ni le nombre total d’enfants d’ayants droit dans la région mais plutôt un chiffre quelque part entre ces deux derniers. Ayant repris ce concept, par contre, le tribunal a ensuite imposé une obligation sur la province de faire plus que nier l’existence d’un nombre suffisant. Selon la Cour, ´ la province ne peut pas se soustraire à son obligation constitutionnelle en invoquant une preuve numérique insuffisante, surtout si elle n’est pas prête à faire ses propres études ni à recueillir et présenter d’autres éléments de preuve sur la demande connue et éventuelle ª (par. 34). Selon la Cour, la province a une obligation de promouvoir activement des services éducatifs dans la langue de la minorité et d’aider à déterminer la demande éventuelle;
    7. la mise en oeuvre de l’article 23 par la province doit être faite de façon à reconnaître les différences entre les besoins de la majorité et ceux de la minorité. La Cour a introduit le concept ´ d’équivalence ª. Selon la Cour, la province ne peut pas s’acquitter de ses obligations selon l’article 23 en traitant la minorité de façon identique à la majorité. Selon la Cour, ´ l’article 23 repose sur la prémisse que l’égalité réelle exige que les minorités de langue officielle soient traitées différemment, si nécessaire, suivant leur situation et leurs besoins particuliers, afin de leur assurer un niveau d’éducation équivalent à celui de la majorité de langue officielle ª (par. 31). Il est raisonnable de conclure que la Cour voulait développer un concept, l’équivalence, qui liait la qualité en éducation avec l’épanouissement de la langue et la culture de la minorité. Ce serait le conseil scolaire minoritaire qui serait dans la meilleure position pour déterminer les besoins particuliers qui permettront à la minorité d’atteindre un niveau d’éducation équivalent à celui de la majorité tout en assurant la préservation et l’épanouissement de sa langue et sa culture;
    8. l’obligation de prévoir une éducation équivalente exige que, la province doive ´ faire ce qui est pratiquement faisable pour maintenir et promouvoir l’instruction ª (par. 26). Cette obligation se rattache à l’objectif de l’article 23 qui est de ´ remédier, à l’échelle nationale, à l’érosion historique progressive de groupes de langue officielle et à faire des deux groupes linguistiques officiels des partenaires égaux dans le domaine de l’éducation ª (par. 26). La promotion de l’instruction et la remédiation (voir par. 4 ci-dessus) vont de paire pour obliger la province à considérer les besoins culturels et communautaires de la minorité;

ii) Ce que l’arrêt ne dit pas

Même si Arsenault-Cameron contient beaucoup de matière qui peut être utilisée par la minorité linguistique, la décision confirme certains pouvoirs gouvernementaux et est silencieuse sur certaines questions importantes. Certains des points à retenir sont les suivants :

    1. Puisque l’option favorisée par le Ministre (le transport des élèves) et l’option favorisée par le Conseil scolaire (l’ouverture d’une école) avaient un coût à peu près égal, la Cour ne s’est pas prononcée sur l’obligation de la province de majorer son financement où le coût de mettre le choix de la minorité en oeuvre serait au-delà des fonds alloués par le Gouvernement;
    2. la Cour a confirmé que la province a la responsabilité première pour légiférer et réglementer dans le domaine scolaire. Elle peut fixer les paramètres légitimes du droit de gestion des conseils scolaires et établir les normes provinciales en matière d’éducation. Les paramètres et les normes imposés doivent être respectés par les conseils scolaires à moins qu’ils ne soient pas compatibles avec l’article 23;
    3. la Cour a accordé gain de cause aux parents sans déclarer inconstitutionnel un règlement ou une loi provincial. Un standard pour déclarer inconstitutionnel la réglementation provinciale dans le domaine de l’éducation n’a pas été établi;
    4. puisque le gouvernement avait, par règlement, établi le minimum d’inscriptions requis pour justifier l’ouverture de classes d’enseignement et que ce minimum a été respecté, la cause n’établit pas le nombre minimum que la Cour exigerait avant de forcer la province à financer l’ouverture d’une école.

iii) L’impact de la décision

Outre les énoncés dans la partie i) de cette analyse, il y a certains aspects de la décision qui sont susceptibles d’avoir un impact sur la conduite des gouvernements, des conseils scolaires et des parents. Certains de ces impacts sont repris dans les paragraphes qui suivent.

Impacts sur les gouvernements

La décision fait en sorte que les gouvernements provinciaux devront être plus actifs dans la mise en oeuvre de l’article 23 de la Charte. La croyance, de certains gouvernements, qu’ayant mis en place des conseils minoritaires, ils s’étaient acquittés de leurs obligations selon l’article 23, est rejetée par cette décision. L’article 23 crée, pour les gouvernements, des obligations plus larges. Il est raisonnable de croire que les gouvernements :

    1. devront respecter les décisions prises par les conseils scolaires en vertu de leur droit de gestion exclusif;
    2. doivent accepter que leur discrétion ministérielle, dans les domaines de gestion exclusifs de la minorité, se limite à ´ vérifier si la commission avait satisfait aux exigences provinciales… le ministre n’était pas habilité à imposer ses propres critères en remplacement (à ceux du Conseil scolaire)… qu’il ne pouvait pas non plus substituer sa décision à celle de la commission simplement parce qu’il ne pensait pas qu’elle avait pris une bonne décision ª (par. 55). Ayant créé les conseils scolaires et adopté une réglementation, le Ministre ne peut pas s’ingérer;
    3. ont une obligation positive de respecter l’article 23 et, ne peuvent pas s’acquitter de leurs obligations sans tenir ´ compte de l’assimilation linguistique et culturelle de la communauté francophone… ª (par. 29);
    4. doivent, en prenant des décisions, regarder à travers les yeux de la minorité. Que le traitement de la minorité soit pareil à celui de la majorité ne veut pas dire que le traitement a le même impact sur la minorité que la majorité;
    5. ne peuvent pas utiliser les mêmes critères utilisés pour la majorité pour faire les décisions en matière d’éducation qui affectent la minorité. Les critères utilisés pour la minorité doivent adresser les besoins de la minorité et assurer l’acquittement de l’obligation de faire plus que prévoir une éducation pour la minorité. Les gouvernements doivent aider à l’atteinte des objectifs de l’article 23, c’est-à-dire le maintien et l’épanouissement de la culture minoritaire.

Impacts sur les conseils scolaires

La Cour a reconnu un rôle formel et légitime pour les conseils scolaires comme représentants de la minorité linguistique. À prime abord, les conseils scolaires représentent donc les intérêts collectifs de la minorité. Par contre, les conseils scolaires doivent agir de façon à respecter l’article 23 sinon ils peuvent être corrigés par le Ministre ou par les membres de la minorité. Il en résulte donc que :

    1. les conseils scolaires doivent considérer l’effet de leurs décisions sur l’assimilation et le maintien de la minorité. D’un point de vue positif, s’ils prennent des décisions qui favorisent l’épanouissement de la communauté, ils ont un certain degré de protection contre l’intervention gouvernementale et pourraient peut-être exiger les ressources nécessaires pour mettre en oeuvre ces décisions. En contrepartie, si une décision du Conseil scolaire augmente l’assimilation, cette décision pourrait potentiellement être contestée par des groupes minoritaires ou par le Gouvernement lui-même. Par voie d’exemple, si un conseil scolaire minoritaire veut fermer une école dans une communauté, il devrait considérer l’impact de la fermeture sur le taux d’assimilation;
    2. un Conseil scolaire qui couvre une grande région géographique devra être prudent de ne pas imposer le même régime sur tout son territoire. Le point de comparaison pour les services offert devrait être au niveau de chaque communauté, c’est-à-dire à travers les yeux de la minorité locale. La moyenne de services sur tout le territoire aurait une certaine pertinence mais la comparaison entre les services aux anglophones et francophones d'une même communauté sera importante;
    3. les conseils scolaires ont le droit exclusif de choisir où sont situés les écoles;
    4. les décisions du Conseil scolaire de la minorité dans les domaines de gestion exclusive en vertu de l’article 23 seront considérées, à prime abord, comme étant représentatif des désirs et besoins de la minorité.

Impacts sur les parents

La Cour a commencé à introduire le concept que les conseils scolaires minoritaires sont des représentants de la minorité mais sont redevables aux ´ communautés ª en ce qui a trait au respect de l’article 23. Le droit ultime repose chez les parents. Même après avoir élu des conseillers scolaires, les parents retiennent des droits selon l’article 23. L’impact sur les parents comprend donc ce qui suit :

    1. puisque les conseils scolaires représentent la minorité linguistique, les parents devraient être prudents lors des élections de leurs représentants aux conseils scolaires;
    2. les parents peuvent exiger que les conseils scolaires respectent l’article 23. Les conseils scolaires seront tenus à un standard objectif sur la mise en oeuvre de l’article 23;
    3. les parents devraient être conscients des diverses ´ communautés ª qui existent à l’intérieur du territoire de chaque Conseil scolaire. Ce que j’entends par ceci, c’est qu’une communauté peut avoir le nombre qui justifie l’établissement d’une école locale et ce droit existe en vertu de l’article 23. Le Conseil scolaire ne peut pas, pour des raisons politiques ou autres, ignorer ce droit.

Conclusion

Dans l’arrêt Arsenault-Cameron, la Cour suprême du Canada a obligé la province à payer les frais d’avocats des demandeurs sur la base avocat-client à tous les niveaux de Cours. Cette ordonnance est relativement rare au niveau de la Cour suprême du Canada et semble indiquer une certaine impatience de la part de la Cour suprême du Canada face à la réticence des provinces de mettre en oeuvre l’esprit et l’intention de l’article 23. Prise en sa totalité, la décision Arsenault-Cameron transmet un message aux provinces à l’effet qu’ils ont une obligation de donner vie à l’article 23 et de travailler de façon positive avec la minorité pour assurer la survie et l’épanouissement de cette minorité.