LES TRANSFORMATIONS GOUVERNEMENTALES ET LES COMMUNAUTÉS MINORITAIRES DE LANGUES OFFICIELLES, UNE SYNTHÈSE

 

 

 

 

 

 

préparé par

Linda Cardinal

Département de science politique

Université d'Ottawa

 

 

 

Programme de contestation judiciaire du Canada

294, avenue Portage, pièce 616

Winnipeg (Manitoba)

R3C 0B9

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Conférence linguistique 1999

 

Introduction

Parler de transformations gouvernementales au Canada, c’est d’abord prendre conscience qu’il existe dorénavant un nouveau cadre d’interprétation du lien entre l’État et les citoyens fondé, notamment sur le principe d’une plus grande collaboration entre secteurs (privé, public, civique) et d’une plus grande prise en charge des individus et des communautés par eux-mêmes. De façon plus précise, depuis le début des années quatre-vingt, la question de la re-définition du rôle de l'État et de ses modalités d'intervention ont incité nombre de gouvernements tant au Canada qu’à l’étranger à réduire leurs budgets, à avoir recours davantage au secteur privé et à privilégier l'utilisation accrue des technologies de l'information dans l'organisation des services publics. De nouveaux modèles de services ont été mis en oeuvre en vue de réduire les dépenses et de permettre aux différents acteurs concernés d’être plus efficaces dans la gestion et la livraison des services gouvernementaux.

Quels effets les transformations gouvernementales ont-elles eus sur la mise en oeuvre du programme des langues officielles, notamment en ce qui a trait au service au public, à la langue de travail, la participation équitable et l’appui au développement des communautés de langue officielle en situation minoritaire au Canada? La mise en oeuvre du programme des langues officielles n’a pas échappé à ces transformations.

Le Canada et les transformations gouvernementales

Au Canada, la problématique des transformations gouvernementales provoque des changements d’une ampleur considérable. Selon Donald Savoie, ´ l'examen des programmes s'est traduit par des compressions des dépenses dans presque tous les ministères et programmes [... l'équivalent] de 13 % du PIB, soit le niveau le plus bas depuis 1951. ª

Depuis 1984, le gouvernement fédéral a effectué plus d’une centaine de transformations au sein de la fonction publique affectant directement l'organisation, la gestion et la livraison des services gouvernementaux à la population du pays. Il a créé de nouveaux modèles de services soit des organismes de services spéciaux dont le Bureau des passeports en 1990 ou la Commission canadienne des grains en 1992, des organismes gouvernementaux de services comme l'Agence canadienne d'inspection des aliments en 1997, des partenariats comme les Centres de services aux entreprises du Canada (1992) et la Commission canadienne du tourisme (1995). Des services ont aussi été privatisés comme Air Canada en 1988 ou Nav Canada (système de navigation aérienne) en 1996. Bref, il n'existe plus de modèles uniques de livraison des services au sein de la fonction publique fédérale.

De plus, les ententes de développement du marché du travail signées entre les gouvernements provinciaux (il reste l'Ontario) et le gouvernement fédéral ainsi que l'Entente sur l'union sociale constituent également des types de transformations gouvernementales. Elles renvoient à la question, soulevée par les provinces comme l’Alberta, l’Ontario et le Québec, de la légitimité des interventions du gouvernement fédéral dans des sphères ne relevant pas de sa juridiction en plus de relancer le débat sur son pouvoir de dépenser, notamment dans les domaines de la santé et de l’éducation.

Enfin, à une plus petite échelle, les ententes Canada-communautés portant sur le financement des activités des groupes francophones vivant en milieu minoritaire constituent également un exemple de transformation gouvernementale. Ces dernières ont obligé les milieux minoritaires à se ré-organiser et à revoir l’ensemble de leurs activités afin de répondre aux exigences de la nouvelle gestion gouvernementale.

Par ailleurs, il semble que la plupart des transformations importantes aient été réalisées. Toutefois, les ententes de la main d'oeuvre seront à négocier à nouveau dans quelques années. L'Entente sur l'union sociale viendra rapidement à échéance. La question du financement des soins de santé, les ententes avec les provinces sur les façons d'utiliser l'argent, les plans d'affaires en matière de langues officielles sont des enjeux qui interpellent directement les responsables des transformations gouvernementales passées et à venir ainsi que les membres des milieux minoritaires.

Impact des transformations gouvernementales sur les communautés minoritaires de langues officielles au pays

Dans leur ensemble, les transformations susmentionnées ont-elles été effectuées dans le respect des obligations constitutionnelles du gouvernement fédéral en matière de langues officielles? La création des nouveaux services a t-elle rendu possible un meilleur service en français et une plus grande prise en charges des communautés par elle-mêmes? Qu'en est-il depuis les dix dernières années?

En 1997-1998, le rapport spécial du Commissaire aux langues officielles et, en 1998-1999, celui du groupe de travail sur les transformations gouvernementales et les langues officielles (le groupe Fontaine) ont analysé les différents modes d'exécution des programmes et de prestation de services et leurs effets sur les droits linguistiques. Le Commissaire tout comme le groupe Fontaine ont conclu que ´ les transformations gouvernementales ont donné lieu à une érosion subtile mais cumulative des droits linguistiques au plan du service au public, de la langue de travail, de la participation équitable ainsi que de l'appui au développement des communautés de langue officielle en situation minoritaire. ª

En particulier, le rapport Fontaine contient une analyse du cadre d'examen des différents modes d'exécution des programmes qui a révélé que celui-ci n'avait pas donné ´ aux droits linguistiques la prééminence qui leur revient. ª Ce cadre a été publié en 1995 par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Celui-ci précise les critères qui doivent guider les transformations gouvernementales. Les langues officielles y sont considérées comme un élément d'intérêt public et comme un des éléments de la qualité des services et des besoins des usagers. Ainsi, étant donné que c'est à partir du cadre ou de la grille de principes que tout se met en branle, il importe de s'assurer au préalable que les droits linguistiques y occuperont l'importance qui doit leur revenir. Or, le rapport Fontaine a dénoncé le fait que le cadre d'examen n'a pas précisé comment le mandataire de la livraison de services allait s'acquitter de l'objectif d'appuyer et de favoriser l'épanouissement et le développement des communautés de langues officielles en situation minoritaire. De plus, le cadre d'examen n'a proposé aucune consultation auprès des communautés en ce qui a trait aux retombées possibles d'une transformation gouvernementale dans leur milieu.

Dans le même ordre d’idées, le rapport Savoie, préparé à la demande du ministère du Patrimoine canadien, du Secrétariat du Conseil du Trésor et du Bureau du Conseil Privé a étudié plus en profondeur la mise en oeuvre de la partie VII de la Loi sur les langues officielles par les institutions fédérales. Savoie a analysé cinq secteurs, les données socio-économiques, l’autoroute de l’information, la santé, les arts médiatiques et le développement des ressources humaines. Il a montré que la démarche du gouvernement fédéral en matière d’application des articles 41 et 42 ne s’appuie pas sur une approche coordonnée en vue de l’épanouissement et le développement des minorités francophones hors Québec. Le gouvernement appuie plutôt des projets de toutes sortes , ce qui augure mal en rapport avec la question des transformations gouvernementales.

Pour leur part, le Commissaire et le groupe Fontaine ont étudié un ensemble bien précis de transformations gouvernementales : la création de l'Agence canadienne d'inspection des aliments, de l'Agence Parcs Canada, des Centres de services aux entreprises du Canada, de la Commission canadienne du tourisme. Ils se sont penchés sur le marché conclu entre la Commission de la Capitale nationale et Lafleur de la Capitale et la problématique des privatisations comme Petro-Canada, Air Canada, les aéroports, le CN, NavCan. Le groupe Fontaine a accordé une attention particulière aux ententes de développement du marché du travail. Ces dernières sont considérées, du point de vue des minorités de langues officielles, comme la transformation gouvernementale la plus importante. Elles comprennent des ententes de gestion conjointes entre le gouvernement fédéral et les provinces de Terre-Neuve, l'Ile-du-Prince-Edouard, le Yukon, la Colombie-Britannique et la Nouvelle-Écosse en vertu desquelles la Loi sur les langues officielles continue de s'appliquer. Elles contiennent également des ententes de transfert vers les gouvernements de l'Alberta, de la Saskatchewan, du Québec, du Nouveau-Brunswick et des Territoires-du-Nord-Ouest.

D'une entente à l'autre, le rapport Fontaine a constaté que les clauses linguistiques ne sont pas les mêmes. Le Québec et le Nouveau-Brunswick se démarquent des autres provinces, offrant le service dans la langue de la minorité de langue officielle sur demande. Pour leur part, l'Alberta, le Manitoba, la Saskatchewan et les Territoires-du-Nord-Ouest font référence au Règlement sur les langues officielles - communication avec le public et prestation de services. Le Manitoba et la Saskatchewan ont aussi formalisé leur engagement à offrir des services en français sur papier.

L'évaluation de ces ententes sera importante. La question de la formation de la main d'oeuvre est tout aussi fondamentale en milieu minoritaire que majoritaire. De plus, le Commissaire aux langues officielles n'a pas juridiction lorsqu'il s'agit d'ententes de transfert. Il faudra donc évaluer de façon systématique l'impact des ententes sur la situation des minorités de langues officielles. Déjà que la situation n'était pas facile avant les ententes, reste à voir si ces dernières vont rendre davantage accessible les programmes de formation aux minorités de langues officielles. Pour sa part, le groupe de travail a suggéré d'éliminer les inégalités de traitement en matière de droits linguistiques.

Pistes de solutions et stratégies

La question des transformations gouvernementales devrait obliger à réfléchir sur la pertinence des moyens que le gouvernement fédéral s’est donné afin de réconcilier ses obligations constitutionnelles en matière de langues officielles avec sa démarche en cours de ré-articulation de son lien avec les citoyennes et les citoyens. Faut-il le rappeler, depuis plusieurs années, les membres des minorités de langues officielles, notamment des minorités francophones vivant à l'extérieur du Québec, ne cessent de constater une sorte de lassitude au sein du gouvernement fédéral à l'égard de la question de la dualité linguistique. Cette dernière est renvoyée à une logique stricte d'égalité individuelle alors que les minorités francophones hors Québec revendiquent un plus grand engagement de la part du gouvernement fédéral en vue de leur épanouissement et de leur développement. De fait, au Canada, la référence à la langue française - incluant la situation du français au Québec - semble de moins en moins constituer une des dimensions de la solidarité sociale et de la définition de la citoyenneté au pays.

Par ailleurs, selon le rapport Fontaine, il ne fait pas de doute que les minorités ne souhaitent pas un retour en arrière, acceptant, en grande partie, les objectifs de restructuration du gouvernement fédéral. Dans ces conditions, comment assurer la pérennité des communautés minoritaires de langues officielles?

Un consensus se dégage des rapports Fontaine et Savoie en ce qui a trait à l'importance d'un renouvellement de l'engagement du gouvernement fédéral en matière de promotion des langues officielles au Canada. D’une part, Savoie propose un fond de 60 millions de dollars destiné à des projets. D’autre part, le groupe Fontaine recommande des mesures visant à obliger le gouvernement à davantage intégrer le principe de la dualité linguistique dans toute transformation de l'appareil fédéral.

Le rapport Savoie propose aussi l’adoption d’une approche coordonnée en matière d'application des articles 41 et 42 de la Loi sur les langues officielles conditionnelle à la mise en place d’un secrétariat aux minorités de langues officielles. Pour sa part, le groupe Fontaine, en conclusion à son rapport, demande au gouvernement fédéral de renforcer son lien avec les minorités linguistiques, l'incitant à la mise en place d'une ´ instance centrale investie des pouvoirs politiques et administratifs nécessaires ª.

Le rapport Fontaine propose aussi un certain nombre de mécanismes ayant directement trait aux transformations gouvernementales dont un programme de sensibilisation continue au sein des institutions assujetties à la Loi sur les langues officielles et une révision du cadre d'examen des modes d'exécution des programmes. Il souhaite voir le gouvernement fédéral profiter des tranferts de responsabilités afin d'inciter les gouvernements provinciaux et le secteur privé à davantage incorporer le principe des langues officielles au sein de leurs cultures organisationnelles. Le rapport Fontaine propose la mise en place d'un processus de consultation auprès des membres des milieux minoritaires de langues officielles dans le cadre de l'examen des transformations gouvernementales. Il souhaite également la constitution d'une table de concertation au niveau fédéral qui serait chargée d'examiner au plan des langues officielles et des articles 41 et 42, toute proposition de transformations gouvernementales. Le rapport Fontaine recommande au gouvernement d'explorer la possibilité d'un guichet unique et de partenariats avec la communauté en matière de livraison de services. Ainsi, ce dernier travaillerait directement avec les milieux minoritaires.

Enfin, le rapport Fontaine s'est penché sur la question des mécanismes de suivi et d'évaluation de l'application des exigences linguistiques ainsi que les mécanismes de recours et de réparation en plus d'exiger que le président du Conseil du Trésor, ´ dans le cadre de son rapport annuel au Parlement sur les langues officielles fasse rapport sur les effets des transformations gouvernementales sur les langues officielles et qu'il puisse compter à cet effet sur l'appui de tous les organismes fédéraux concernés. ª

En conclusion

Les recommandations formulées par les auteurs des rapports susmentionnées ont été assez bien reçues du public et du gouvernement fédéral, le principal intéressé. Soulignons cependant l'importance que les rapports Fontaine et Savoie ont accordé avant tout à la question de l'engagement du gouvernement fédéral à l'égard des minorités de langues officielles. Celui-ci ne saurait être pensé uniquement en termes financiers. La dualité linguistique est autre chose qu’un poste budgétaire. Elle constitue un des fondements de la communauté politique canadienne et de ses institutions. Pour cette raison, l’engagement du gouvernement fédéral doit aussi être pensé en termes d’attitude et d’ouverture à l’égard de la dualité linguistique et de l’objectif de continuité historique des francophones au Canada et au Québec. Malgré ses déclarations publiques, comme l’annonce de l’année de la francophonie canadienne, le présent gouvernement ne traite pas ces questions avec tout le sérieux qui leur revient.