LES ARTICLES 16, 20 ET 23 DE LA CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS :

DES QUESTIONS NON RÉSOLUES1

 

 

Rédigé par :

Richard Tardif

 

 

Pour :

Le Programme de contestation judiciaire du Canada

294, avenue Portage, pièce 616

Winnipeg, Manitoba

Téléphone: (204) 942-0022 Télécopieur : (204) 946-0669

 

 

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Les articles 16, 20 et 23 de la Charte canadienne des droits et libertés : des questions non résolues1

Dans le but d'alimenter les discussions qui se tiendront dans le cadre de son assemblée générale du 18 et 19 septembre 1999, le Programme de contestation judiciaire m'a demandé de produire, en 14 pages, un survol des questions non résolues relatives aux articles 16,1 20 et 23 de la Charte canadienne des droits et libertés (Charte).

Compte tenu de cette contrainte et de la complexité du sujet, j'ai tenté, en m’appuyant sur mon expérience dans de tels dossiers, sur la jurisprudence de la Cour suprême du Canada, sur les articles de doctrine de même que sur les études produites par le Commissaire aux langues officielles de vous brosser un tableau complet de la situation. On comprendra que ce document de travail ne prétend nullement traiter de façon exhaustive toutes les questions reliées aux articles 16, 20 et 23 de la Charte. J'ose espérer néanmoins qu'il vous sera utile dans le cadre de vos discussions et de vos travaux.

1 Richard L. Tardif, Directeur des Services juridiques au Commissariat aux langues officielles. Le présent texte est produit à titre personnel et ne représente pas nécessairement la position de la Commissaire aux langues officielles.

 

Le régime linguistique des articles 16 à 22 de la Charte s'inscrit (…) dans une ligne de continuité constitutionnelle, pour ce qui est du contexte fédéral tout au moins. Mais chose nouvelle, ce régime traduit expressément le caractère évolutif des garanties linguistiques au Canada; le principe d'égalité des langues officielles quant à leur statut et à leur usage se trouve enchâssé et doit exister dans les faits,de façon concrète et effective. Pour cela des mesures de mise en oeuvre efficaces sont nécessaires et certaines pratiques devront être abandonnées ou remplacées. L'égalité n'est pas acquise aujourd'hui, il faut en convenir, mais elle n'est pas non plus chose statique à établir une fois pour toutes; elle doit se vérifier dans les faits et évoluer au gré des besoins et des circonstances l.

Introduction

L’entrée en vigueur des articles 16 à 23 de la Charte en avril 1982 a été une étape charnière dans le cadre de la réforme linguistique canadienne. Ces garanties linguistiques constitutionnelles sont le prolongement des autres dispositions de la Constitution relatives à l'usage du français et de l'anglais des dispositions de la Loi sur les langues officielles (LLO) et de la jurisprudence en la matière qui s'est développée au fil des ans.

L’enchâssement de ces garanties linguistiques dans la Constitution confirme leur caractère fondamental. D'une part, le Parlement et les législatures ne peuvent en écarter l'application, car la clause dérogatoire (dite ´ nonobstant ª) qui permet sous certaines conditions de suspendre l'application de dispositions de la Charte ne s'applique pas à ces droits. D'autre part, plusieurs auteurs sont d'avis que les articles 16 à 23 (sous réserve des dispositions concernant le Nouveau - Brunswick) ne peuvent être modifiés qu'avec le consentement unanime du Parlement et des législatures provinciales. Ces dispositions sont cependant sujettes à la clause limitative de

l'article 1 de la Charte qui permet aux tribunaux de tenir compte de limites raisonnables à ces droits si elles sont justifiées dans le cadre d'une société libre et démocratique. L’interaction entre l'article 1 et les articles 16 à 23 de la Charte n'a pas encore été articulée complètement par les tribunaux.

L’histoire de la mise en oeuvre des droits linguistiques témoigne du rôle déterminant que jouent les tribunaux dans la mise en oeuvre des garanties constitutionnelles, tout particulièrement en ce qui touche l'article 23 de la Charte. La formation de tels litiges exige énormément de temps, d'énergie, et d'expertise tout en nécessitant des sommes d'argent considérables qui ne sont pas à la portée de tous et de toutes.

Comme le disait si bien la juge Bertha Wilson dans sa lettre du 4 mars 19922 au procureur général du Canada et ministre de la Justice du Canada : ´ il est tout à fait illusoire d'accorder des droits à des gens qui n'ont pas les moyens de les faire valoir ª. Le Programme de contestation judiciaire continue de jouer un rôle de premier plan en permettant non seulement la production d'études et d'analyses de ces dispositions constitutionnelles, mais aussi en apportant l'important soutien financier nécessaire pour que les questions importantes reliées à la mise en œuvre de ces droits - qui ont un impact majeur sur la vitalité et le développement des communautés de langues officielles - puissent être déterminées par les tribunaux.

Une analyse de la jurisprudence des 17 dernières années en matière de droits linguistiques révèle que de nombreuses questions n'ont pas encore été traitées. D'autres sont susceptibles d'être évaluées sous un angle différent à la lumière de l'évolution de la jurisprudence. Nous vivons actuellement un ´ momentum ª dans le domaine des droits linguistiques. Les affaires portées devant la Cour suprême du Canada lui permettront de faire le point sur l'évolution et aussi l'interprétation des droits linguistiques. Dans la foulée du Renvoi relatif à la sécession du Québec3 elle a reconnu l'importance du respect des droits des minorités, la Cour suprême du

Canada a rendu en mai dernier dans l'affaire Beaulac4 un arrêt clé qui aura une influence marquante sur l'interprétation des droits linguistiques. Dans quelques semaines, la Cour entendra l'affaire Arsenault-Cameron5 qui soulève des questions importantes en ce qui touche l'article 23 de la Charte.

 

Mise en contexte

Lorsqu'on parle de langues officielles il est important de se rappeler qu'au Canada le pouvoir de légiférer en matière de ´ langue ª ne relève pas exclusivement d'une seule juridiction6. Le pouvoir de légiférer en matière de langue est partagé entre le Parlement et les législatures. Il est en fait accessoire à l'exercice d'une compétence fédérale ou provinciale. Nous avons, par exemple, la Loi sur les langues officielles fédérale7, du Nouveau-Brunswick8, des Territoires du Nord-Ouest9. La Loi sur les services en français en Ontario10, la Charte de la langue française du Québec11, la Loi sur les services en français de l'Île-du-Prince-Édouard 12, etc.

La Constitution du Canada comprend des garanties constitutionnelles relatives à l'usage du français et de l'anglais qui étaient en place avant l'adoption des articles 16 à 23 de la Charte et qui ont fait l'objet d'une interprétation libérale par la Cour suprême du Canada. On peut penser à l'article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 et à l'article 23 de la Loi de 1870 sur le Manitoba.

Alors que malgré certaines fluctuations, la Cour suprême du Canada avait adopté une approche somme toute libérale dans le cadre de l'interprétation de dispositions constitutionnelles de 1867 et 1870 relatives à l'usage du français et de l'anglais13, dès 1986 elle adoptera une interprétation ´ plus restrictive ª des droits linguistiques dans le cadre des affaires Société des Acadiens14, Macdonaldl5 et Bilodeau.16 Feu l'honorable juge Beetz, au nom des juges de la majorité dans l'affaire Société des Acadiens17 énoncera le principe suivant lequel les droits linguistiques diffèrent des autres droits fondamentaux et devraient en conséquence être interprétés avec plus de retenue puisqu'ils sont fondés sur un compromis politique.

Dans des décisions postérieures, la Cour suprême s'écartera de cette position restrictive, notamment dans l'affaire Mahé18 portant sur l'article 23 de la Charte.

C'est dans l'affaire Beaulac19 que l'honorable Bastarache, au nom des sept juges de la majorité, traitera de l'interprétation des droits linguistiques ´ qui doivent dans tous les cas être interprétées en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien et l'épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada ª20 et de l'effet du dictum de feu l'honorable Beetz dans l'affaire Société des Acadiens21 concernant leur interprétation. L’honorable Bastarache établira clairement au nom des sept juges de la majorité, que dans la mesure où le principe énoncé dans la décision Société des Acadiens22 ´ préconise une interprétation restrictive des droits linguistiques, il doit être écarté. La crainte qu'une interprétation libérale des droits linguistiques fera que les provinces seront moins disposées à prendre part à l'expansion géographique de ces droits est incompatible avec la nécessité d'interpréter les droits linguistiques comme un outil essentiel au maintien et à la protection des collectivités de langue officielle là où ils s'appliquent23. ª

Ce ´ dictum ª de l'honorable Bastarache dans l'affaire Beaulac24 aura un impact majeur sur l'interprétation des dispositions constitutionnelles en matière de langues officielles. Il amènera probablement les gouvernements du Canada et des provinces à revoir leur position dans le cadre de la mise en œuvre des droits linguistiques. Il pourra également avoir un impact sur les litiges déjà en instance et pourra peut-être même réduire le nombre de différends.

Égalité de statut et d'usage es deux langues officielles au Canada (article 16)

L’article 16 de la Charte est une disposition charnière puisqu’elle consacre dans la Constitution le principe d'égalité des deux langues officielles du Canada. C'est en fonction de cette disposition que les tribunaux interprètent les garanties onstitutionnelles et législatives relatives à l'utilisation du français et de l'anglais. La détermination de la portée réelle de l'article 16 soulève des questions fort importantes. S'agit-il d'une disposition de nature déclaratoire ou exécutoire? La distinction est importante puisque les effets sont différents. Par exemple, une loi fédérale pourrait-elle être déclarée inconstitutionnelle du simple fait qu'elle est contraire aux principes d'égalité des deux langues officielles? Cette question a été discutée dans l'affaire Société des Acadiens25, qui mettait en cause l'interprétation de l'article 19 de la Charte mais elle n'a pas été tranchée de façon définitive par la Cour.

Le principe d'égalité du français et de l'anglais est consacré respectivement aux paragraphes 16 (1) et (2) au niveau fédéral et pour le Nouveau-Brunswick. Si le principe d'égalité est établi, le paragraphe 16 (3) tient compte du fait qu'en 1981, lors de l'adoption de la Charte, cette égalité n'était pas atteinte dans les faits. C'est pourquoi l'on a stipulé à ce paragraphe que le Parlement tout comme les législatures peuvent adopter des mesures en vue de favoriser la progression vers l’égalité de statut et d'usage des deux langues officielles.

Dans l'affaire Beaulac26, l'honorable Bastarache mentionnait que l'idée que le paragraphe 16 (3) de la Charte, ´... limite la portée du paragraphe 16 (1) doit également être rejetée. Ce paragraphe confirme l'égalité réelle des droits linguistiques constitutionnels qui existent à un moment donné. Article 2 de la Loi sur les langues officielles a le même effet quant aux droits reconnus en vertu de cette loi. Ce principe d'égalité réelle a une signification. Il signifie notamment que les droits linguistiques de nature institutionnelle exigent des mesures pour leur mise en œuvre et créent, en conséquence des obligations pour l'État27. ª

L’interprétation que la Cour suprême du Canada donnera des obligations du gouvernement fédéral énoncées aux paragraphes 16(l) et (3) pourra avoir un impact important sur l'interprétation des dispositions de la LLO et notamment de sa partie VII qui traite de la promotion du français et de l'anglais dans la société canadienne et de l'engagement du gouvernement fédéral à cet égard.

Comme le mentionnait l'honorable juge Wilson, dissidente dans l'affaire Société des Acadiens28, l’article 16 ´comporte un principe de croissance ou de développement, une progression vers un objectif ultime. La question, selon moi,sera donc toujours de savoir où nous en sommes présentement dans notre cheminement vers le bilinguisme et si la conduite attaquée peut être considérée comme appropriée à ce stade de l'évolution29. ª

Ce principe de croissance ou de progression est fondamental puisqu'il permet à la Cour de jouer un rôle clé dans le cadre de la poursuite de cet objectif, notamment au niveau fédéral et au Nouveau-Brunswick. Elle pourra juger la conformité des dispositions législatives et réglementaires en cause en tenant compte de l'évolution de la société canadienne vers le bilinguisme et de la situation des communautés de langues officielles vivant en situation minoritaire.

Dans la même foulée évolutive, le Nouveau-Brunswick, seule province officiellement bilingue, a constitutionnalisé en 1993 les principes de sa ´ Loi 88 ª sur l'égalité des communautés linguistiques par l'ajout de l'article 16.1 de la Charte qui consacre l'égalité des communautés francophones et anglophones du Nouveau-Brunswick. Cette disposition n'a pas encore fait l'objet d'interprétation de la part des tribunaux. Il sera intéressant de voir quelle sera l'interaction entre cet article 16.1 et les autres dispositions de la Charte en matière de langues officielles applicables au Nouveau-Brunswick.

La Cour suprême du Canada n'a pas encore eu l'occasion de définir la portée exacte des expressions ´ institutions du Parlement ª et ´ gouvernement du Canada ª dans le contexte du paragraphe 16 (1) de la Charte. Cette expression englobe-t-elle les institutions des gouvernements territoriaux du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et de Nunavut, comme certains le prétendent30? La jurisprudence3l interprétant l'article 32 de la Charte, disposition relative à l'application de la Charte au gouvernement du Canada, sera fort pertinente. La réponse à ces questions est importante et pourrait avoir un impact sur les dispositions de la LLO fédérale qui définit à son article 3 la notion d'institution fédérale sur laquelle repose l'application de la Loi.

L’expression ´ institutions de la législature et du gouvernement du Nouveau Brunswick ª utilisée au paragraphe 16 (2) a également fait l'objet de décisions des tribunaux du Nouveau-Brunswick, notamment dans les affaires Bastarache, Boudreau, Gautreau, et Haché 32.

On peut également se demander si le principe d'égalité enchâssé à l'article 16 de la Charte peut servir de fondement au droit de travailler dans l'une ou l'autre des deux langues officielles,

notamment dans la fonction publique fédérale ou dans la fonction publique du Nouveau-Brunswick. L’Interprétation que la Cour donnera de cette disposition pourra avoir un impact sur la LLO qui définit à sa partie V les paramètres de ce droit.

Communications et services au public (article 20)

Tout comme l'article 16, l'article 20 de la Charte est une disposition qui n'avait pas d'équivalent dans les dispositions constitutionnelles antérieures relatives à l'usage du français et de l'anglais. Il donne au public le droit d'employer le français où l'anglais pour communiquer avec le siège ou l'administration centra des institutions fédérales ou pour en recevoir les services. Le même droit s’applique aux bureaux des institutions fédérales à l'égard desquels il existe une demande importante ou là où la vocation du bureau le justifie. Par ailleurs, ces deux notions ne sont pas définies. Le paragraphe 20 (2) de la Charte indique que ce droit est également applicable à l'égard de ´ tout bureau des institutions de la législature ou du gouvernement du Nouveau-Brunswick. ª

Peu de décisions ont traité de l'interprétation des paragraphes 20 (1) et (2) de la Charte33. Dès 1986, dans l'affaire Société des Acadiens34, le juge Beetz indiquait de façon incidente, en analysant l'article 19 de la Charte, que le droit de communiquer dans l'une ou l'autre langue officielle prévu à l'article 20 suppose aussi le droit d'être entendu ou compris dans ces langues35.

Plusieurs facteurs peuvent expliquer le petit nombre de décisions rendues relativement à l'article 20 de la Charte. Peut-être est-ce dû en partie au fait que les articles 21 à 33 de la partie IV de la LLO, en vigueur depuis le 15 septembre 1988, visent à mettre en oeuvre cette disposition constitutionnelle au plan législatif alors que les circonstances donnant ouverture aux notions de ´ demande importante ª et de ´ vocation du bureau ª sont définies depuis 1992 dans le Règlement sur les langues officielles - communications avec le public et prestation des services36. Le

Commissaire aux langues officielles peut instruire auprès des organismes assujettis à la LLO les plaintes relatives au manquement à ces obligations. Enfin, un recours judiciaire ´ de procédure sommaire ª est prévu à la LLO et qui permet à la Cour fédérale d'accorder la réparation qu'elle estime indiquée eu égard aux circonstances37.

On ne saurait par ailleurs sous-estimer l'impact que l'interprétation des dispositions de la Charte en matière de langues officielles a sur l'application et l'interprétation de la LLO. C'est en s'inspirant de la décision de la Cour suprême du Canada dans l'affaire Société des Acadiens38 que la Cour d'appel fédérale a établi, dans l'affaire Viola39, les principes d'interprétation de cette Loi.

Dans un éloquent discours40 prononcé en septembre 1998 dans le cadre du symposium marquant le 10e anniversaire de la LLO, l'honorable Bastarache concluait en soulignant qu'il fallait ´ en matière de droits linguistiques passer de la théorie de la demande à celle de l'offre. ª Dans Beaulac4l, il précisait que les droits linguistiques ´ ne sont pas des droits négatifs, ni des droits passifs; ils ne peuvent être exercés que si les moyens en sont fournis. ª Il a également mentionné que la mise en oeuvre des droits linguistiques posait des obligations de nature institutionnelle aux gouvernements et que ´ dans un cadre de bilinguisme institutionnel ª une demande de service dans la langue de la minorité de langue officielle ne doit pas être traitée comme s'il y avait une langue officielle principale et une obligation d'accommodement en ce qui concerne l'emploi de l'autre langue officielle. Le principe directeur est celui de l'égalité des deux langues officielles42

Les motifs de la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Beaulac auront un grand impact sur l'interprétation de l'article 20 de la Charte et par ricochet sur les dispositions de la partie IV de la LLO.

Toutefois, il est important de noter que la Cour suprême du Canada n'a pas encore eu l'occasion de définir certaines notions clés de l'article 20 de la Charte. Par exemple, que doit-on entendre par la notion de ´ public ª. Celle-ci inclut-elle les personnes morales, les groupes ou les associations? La notion de ´ bureau ª, couvre-t-elle comme il est mentionné à l'article 21 de la LLO ´ tout autre endroit où les services sont offerts ª et par extension vise-t-elle une voiture autopatrouille de la Gendarmerie Royale du Canada? Comment les notions clés de ´ demande importante ª et de ´ vocation du bureau43 ª seront-elles définies? Ces questions sont au coeur de l’affaire Sa Majesté la Reine c. Donnie Doucet, actuellement devant la Cour Provinciale de la Nouvelle-Écosse44. La définition de ces notions par les tribunaux sera-t-elle compatible avec les circonstances donnant ouverture à celles-ci et qui sont définies au Règlement sur les langues officielles - communications avec le public et prestation des services45?

Que doit-on entendre par l'expression ´ institutions du Parlement ou du gouvernement du Canada ª qui est par ailleurs définie à l'article 3 de la LLO? Cette expression couvre-t-elle en plus des ministères fédéraux, les organismes assujettis à la LLO par le biais de législations spécifiques. Cette expression vise-telle les mandataires de la Couronne, les Sociétés d'État, les corporations publiques qui n'ont pas le statut de mandataire, les policiers de la gendarmerie royale du Canada qui agissent également pour le compte des gouvernements provinciaux, les corps de police provinciaux ou les corps de police municipaux ou les municipalités elles-mêmes46 ? Cette expression peut-elle viser, les institutions des gouvernements territoriaux du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et de Nunavut? Nous avons fait état précédemment de l'interprétation qui sera pourra être donnée par la Cour suprême du Canada aux expressions ´ institutions de la législature et du gouvernement du Nouveau-Brunswick ª utilisées au paragraphe 20 (2) de la Charte.

Comme je le mentionnais précédemment, l'interprétation de la notion de´ gouvernement du Canada ª est susceptible d'avoir un impact important sur la définition de ces expressions utilisées aux paragraphes 20 (1) et (2) et qui visent le pallier fédéral et le Nouveau-Brunswick. Dans l'affaire Godbout47, la Cour suprême du Canada mentionnait ´ Si la Charte devait en effet ne s'appliquer qu'aux organismes faisant institutionnellement partie du gouvernement et non à ceux qui sont de nature gouvernementale (ou qui accomplissent des actes gouvernementaux) dans les faits, le gouvernement fédéral et les provinces pourraient facilement se soustraire aux obligations que la Charte leur impose en octroyant certains de leurs pouvoirs à d'autres entités et en leur faisant exécuter des fonctions ou appliquer des politiques qui sont, en réalité, gouvernementales48. ª

Il restera également à circonscrire le champs d'application entre les articles 19 et 20 de la Charte. La LLO établit une distinction entre les droits des justiciables devant les tribunaux fédéraux (Partie III) et les communications et services (Partie IV). Il sera également intéressant de déterminer si l'article 20 de la Charte comporte la notion d'offre active des services que l'on retrouve à l'article 28 de la LLO. L’article 20 vise-t-il également les organismes qui agissent pour le compte d'une institution fédérale et si oui, jusqu'à quel degré? L’article 25 de la LLO, disposition à l'égard de laquelle il n'existe toujours pas de jurisprudence, précise que les institutions fédérales doivent faire en sorte que les tiers agissant pour leur compte respectent les mêmes obligations linguistiques.

Cette question retrouve toute son acuité dans le contexte de la dévolution des pouvoirs fédéraux au bénéfice d'organismes privés ou d'organismes provinciaux ou territoriaux. Le Commissaire aux langues officielles a produit en 1998 une étude sur les effets des transformations du gouvernement sur le programme des langues officielles du Canada49 dans laquelle il a formulé cinq principes directeurs pour la protection des langues officielles dans ce contexte. Le groupe de travail sur les transformations gouvernementales et les langues officielles qui a été mis sur pied par le gouvernement pour donner suite à ce rapport du Commissaire a produit, en janvier 1999, son rapport et ses recommandations au gouvernements50. Enfin, cette problématique est au coeur d'un recours judiciaire formé par le Commissaire aux langues officielles dans le contexte de la Loi fédérale sur les contraventions5l.

Ces questions ont déjà été soulevées dans le rapport de Richard Goreham présenté en 1992 au Commissaire aux langues officielles : Les droits linguistiques et le Programme de contestation judiciaire : Réalisations du Programme et incidence de son abolition52 et subséquemment, par le professeur Benoît Pelletier53 qui se demandait si l'article 20 de la Charte s'applique aux organismes ou fonctionnaires fédéraux bénéficiant d'une telle délégation?

Cette question demeure entière et devra être éventuellement tranchée par les tribunaux. Par exemple, cette question soulève, dès le départ celle de savoir jusqu'à quel point une province ou un organisme provincial, jouissant d'une telle délégation, devient une institution du gouvernement fédéral (au sens de l'article 20) lorsqu'il est appelé à gérer un secteur relevant du Parlement central. Mais cette question pose également, du même coup, tout le problème de savoir si le Parlement central peut, en déléguant ainsi l'administration de ses lois et de ses programmes à des institutions provinciales, contourner ses obligations constitutionnelles et faire indirectement ce que la Constitution du Canada ne lui permet pas de faire directement.

L’article 20 s'applique-t-il, dès lors, dans le contexte d'une délégation de pouvoirs administratifs? Y a-t-il nécessité, pour que l'article 20 s’applique, que le fédéral lui-même le précise dans le cadre par exemple d'une entente négociée avec une province quelconque? Ce droit doit-il être clairement précisé?

En marge de ces questions, celle de la réparation en cas d'atteinte aux droits garantis à l'article 20 demeure entière. La Cour fédérale du Canada a déjà eu l'occasion de se prononcer, dans l'affaire Lavigne c. Développement des ressources humaines54, sur la portée du paragraphe 77 (4) de la LLO qui traite des pouvoirs de la Cour en matière de réparation. Si cette réparation peut être accordée, peut-elle inclure l'émission d'injonctions, l'octroi de dommages monétaires, punitifs et exemplaires. A qui ces dommages peuvent-ils être octroyés?

Le droit à l'instruction dans la langue de la minorité (article 23)

L’article 23 de la Charte est une disposition de nature réparatrice qui impose des obligations positives aux provinces de changer ou de créer d'importantes structures institutionnelles en vue d'assurer la mise en oeuvre du droit à l'instruction dans la langue de la minorité. L’article 23 garantit aux parents, citoyens canadiens, le droit de faire instruire leurs enfants, au niveau primaire et secondaire, dans la langue de la minorité, partout au Canada [sauf au Québec pour le paragraphe 23 (1) a)], suivant des critères reliés à la ´ première langue apprise et encore comprise ª (23 (1) a) ou à l'instruction déjà reçue en anglais ou en français, si le parent fait partie de la communauté linguistique minoritaire de la province (23 (1) b). Le paragraphe 23 (2) traite de la continuité de l'instruction en français ou en anglais pour les frères et soeurs. Le paragraphe 23 (3), suivant l'interprétation que la Cour suprême lui a donné dans l'affaire Mahé55, reconnaît le

droit à l'instruction dans la langue de la minorité (lorsque le nombre d'enfants le justifie) dans ´ des établissements d'enseignement de la minorité linguistique ª et englobe un droit de gestion et de contrôle qui s'appliquera suivant une formule dite de ´ l'échelle variable ª correspondant au nombre d'enfants de même qu'aux structures en place.

L’article 23 a fait l'objet de deux décisions de fond de la Cour suprême du Canada, soit Mahé c. Alberta56, en 1990, qui en a défini les grands principes et subséquemment en 1993, le renvoi relatif à la Loi sur les écoles publiques (Manitoba) dans le cadre duquel la Cour a dû se pencher de nouveau sur la question de savoir si le respect des exigences de l'article 23 nécessitait la prestation de l'enseignement dans des installations distinctes et séparées. Dans l'affaire Quebec Association of Protestant School Boards57, en 1984, la Cour a jugé que les critères concernant l'accès à l'école anglaise, prévus à la Charte de la langue française, étaient contraires à l'article 23 de la Charte. Dans les affaires Société des Acadiens en 1986, Mahé58 en 1990 et Adler59, en 1996, la Cour a réitéré que l'on ne peut recourir à l'article 15 de la Charte, qui traite du droit à l'égalité, pour interpréter l'article 23. L’article 23 établit un ´ code complet ª en soi, une source unique de droits à l'instruction dans la langue de la minorité; une disposition qui accorde un ´ statut spécial ª, des droits particuliers à un groupe déterminé.

Le 4 novembre 1999, la Cour suprême du Canada aura, à nouveau, l'occasion de se prononcer sur l'interprétation de l'article 23 de la Charte dans le cadre de l'affaire Arsenault-Cameron6O dans laquelle les questions suivantes seront soulevées par la Cour:

L’alinéa 23 (3) a) de la Charte doit-il être interprété comme signifiant que, lorsque le nombre d'enfants concernes justifie la prestation de l'instruction dans la langue de la minorité dans une région donnée, ce droit comprend automatiquement le droit à l'instruction dans un établissement d'enseignement situé dans cette région?

 

Ou bien, eu égard aux facteurs appropriés, y compris le nombre d'élèves qui pourraient éventuellement avoir droit à l'instruction dans la langue de la minorité, est-ce que le recours à la méthode de l’échelle variable autorise la prestation de l'instruction dans la langue de la minorité dans un établissement situé à l'extérieur de la région où le nombre d'enfants justifie la prestation de ce service?

L’analyse de la doctrine et de la jurisprudence relative à l'article 23 de la Charte nous permet de tirer la conclusion que la Cour suprême du Canada a jeté les grandes assises de l'interprétation de l'article 23 de la Charte. Elle a précise les conditions donnant ouverture à ce droit ainsi que les paramètres du droit à la gestion et au contrôle. Dans son étude nationale d'août 1998 sur la mise en oeuvre de l'article 23 de la Charte6l, le Commissaire a émis l'avis ´ que dans toutes les provinces, la gestion scolaire est enfin établie sur des fondations solides - du moins pour ce qui est des structures, de l'encadrement de l'éducation - même si dans certains cas ce qui existe n'est pas encore parfaitement conforme aux exigences de l'article 23, et dans plusieurs cas le financement demeure inadéquat62. ª

La nouvelle génération d'affaires relatives à l'article 23 devrait porter en grande partie sur les questions reliées à la mise en oeuvre de ce droit ainsi qu'au principe de l'équivalence dont a traité l'honorable juge Vickers de la Cour suprême de Colombie-Britannique dans l'affaire de l’Association des parents francophones de la Colombie-Britannique63.

Si la Cour suprême du Canada n'a pas voulu définir les modalités particulières d'application de l'article 23 c'est qu'elle a jugé, comme elle l'a mentionné dans l'affaire Mahé64, qu'il ´ serait irréaliste et vain d'imposer une forme précise de système d'éducation à une multitude de situations différentes qui existent dans tout le Canada.ª La Cour a d’emblée reconnu qu'il y aura d'autres litiges qui permettront de déterminer si les exigences générales qu'elle a posées ont été respectées par les provinces.

Comme l'étendue des droits prévue à l'article 23 dépend du ´ nombre qui le justifie ª, on peut anticiper des différends avec les autorités publiques relativement aux endroits où l'instruction peut se donner, à l'étendue des cours devant être offerts à la minorité linguistique, au type de programme à adopter, aux ressources qui doivent être allouées, aux cours obligatoires de langue seconde qui doivent être dispensés ainsi qu'au rôle et aux pouvoirs des parents dans le fonctionnement et le contenu de l'enseignement dans la langue de la minorité. Dans le cadre d'un arbitrage de grief récent en Nouvelle-Écosse, dans l'affaire NSTU c. Conseil scolaire acadien65, le tribunal aura à décider si le conseil scolaire provincial acadien est en droit d'exiger que la convention collective la liant à ses enseignants soit en langue française.

D'autres questions relatives à l'article 23 de la Charte peuvent éventuellement se poser:

  • Quelle importance faut-il accorder à la compétence linguistique d'un enfant qui veut être instruit dans la langue minoritaire, compte tenu du fait que le critère d'admissibilité est basé sur la langue maternelle des parents ou encore sur la langue dans laquelle les parents ont reçu leur éducation au primaire?

  • L’État doit-il fournir un programme de perfectionnement linguistique initial quelconque (classe d'accueil) lorsque les enfants des parents admissibles éprouvent de la difficulté dans la langue de la minorité? Un tel programme découle-t-il de l'article 23 et doit-il être financé par l'État? Quelle responsabilité l'État a-t-il relativement à l'homogénéité linguistique et culturelle des écoles?

  • Quelles ressources doivent être allouées par l’État à l'éducation dans la langue de la minorité, compte tenu du principe que la qualité de l'instruction de langue minoritaire doit être équivalente à celle de l'instruction dans la langue de la majorité? L’État doit-il pourvoir à des modes de financement qui tiennent compte des coûts supplémentaires de l'élaboration et la prestation des programmes d'enseignement dans la langue de la minorité?

  • Est-ce que les conseils scolaires de la minorité linguistique (ou les organismes équivalents) disposent du pouvoir discrétionnaire d'accepter des enfants qui ne répondent pas de façon stricte aux critères d'admissibilité énoncés à l'article 23 de la Charte? Si oui, dans quelle proportion relativement au nombre d'enfants éligibles ?

  • Est-ce que le caractère réparateur de l’article 23 exige que les provinces mettent sur pied des mécanismes de règlement des différends afin de solutionner rapidement et efficacement les problèmes reliés à la mise en oeuvre de ce droit? Dans l'affirmative, quelles devraient être les caractéristiques de ces mécanismes?

  • La restriction prévue aux paragraphes 73 (1) et (2) de la Charte de la langue française66 du Québec au chapitre des conditions d'admissibilité à l'instruction en langue anglaise et à l'effet que la ´ majeure partie ª de l'enseignement doit avoir été reçue en anglais, est-elle compatible avec le paragraphe 23 (2) de la Charte? Doit-il s'agir d'années d'instruction consécutives?

  • La définition d'ayant droit prévu à l'article 21.1 de la Loi sur les écoles publiques67 du Manitoba - qui n'impose pas comme condition la citoyenneté canadienne aux personnes admissibles en raison de leur première langue apprise et encore comprise et qui prévoit comme autre condition un minimum de quatre années d'instruction primaire en français (au Canada) - est-elle compatible avec les paragraphes 23 (1) et (2) de la Charte?

  • En ce qui a trait à la conformité des modèles visant à mettre en oeuvre l'article 23, rappelons que le gouvernement néo-brunswickois avait annoncé, au printemps dernier, le dépôt d'une demande de renvoi à la Cour d'appel visant à faire trancher la constitutionnalité de sa nouvelle loi sur l'éducation qui comporte une structure novatrice à trois paliers. Certaines personnes se sont interrogées sur la conformité de celle-ci en ce qui a trait aux pouvoirs exclusifs et réels de gestion et de contrôle dévolus aux parents ainsi qu'au mode de représentation des parents. Le nouveau gouvernement provincial a suspendu le processus du renvoi et entend revoir cette législation d'ici l'an 2001. Le 13 septembre dernier, les Comités des parents du Nouveau-Brunswick inc. annonçait leur intention de former un recours visant à faire déterminer la constitutionnalité de la Loi sur l'éducation du Nouveau-Brunswick.

  • Est-il possible d'obtenir une réparation, autre qu'une simple déclaration voulant qu'il y ait eu atteinte aux droits linguistiques garantis par la Charte, surtout si aucune mesure n'a été prise pour remédier à la situation après que la Cour suprême du Canada se soit prononcée sur l'interprétation de ces droits? Est-ce qu'une telle réparation peut inclure l'émission d'injonctions, l'octroi de dommages monétaires, punitifs et exemplaires. À qui ces dommages devraient-ils être octroyés?

Outre l'affaire Arsenault-Cameron68 , on compte actuellement un certain nombre de litiges concernant l'article 23 de la Charte: en Colombie-Britannique (ou dans le cadre des recours formés par l'Association des parents francophones de la Colombie-Britannique69, la question de la réparation a été laissée en suspens); au Manitoba70 (le recours de la DSFM qui touche principalement à la question du financement adéquat); en Ontario7l (l'affaire Séguin qui touche à la question du financement); en Nouvelle-Écosse72 (le recours des parents francophones contre le Conseil scolaire provincial acadien touchant à la transition entre les écoles secondaires ´ acadiennes ª vers les écoles homogènes); sans compter un recours éventuel en Alberta touchant au droit à la gestion scolaire pour les parents de la région de Calgary.

CONCLUSION

Pour sommaire qu'il soit, ce survol de la jurisprudence relative aux articles 16, 20 et 23 de la Charte permet de souligner l'évolution rapide des droits linguistiques depuis sa proclamation. Il confirme en outre l'étroitesse des liens qui unissent les droits linguistiques aux autres droits de la personne. Les décisions nombreuses de la Cour suprême du Canada et des tribunaux inférieurs ont non seulement insisté sur l'importante portée nationale des questions liées aux droits linguistiques, mais elles ont aussi mis en relief leur caractère dynamique et progressif. En fait, tant aujourd'hui qu'hier, la progression vers l’égalité de nos deux langues officielles se trouve au coeur de notre vouloir-vivre collectif. Et tant que l'action judiciaire demeurera essentielle à l'affirmation des droits linguistiques et des droits individuels, le Programme de contestation judiciaire sera nécessaire.

NOTES

 

1 A. Tremblay et M. Bastarache, ´ Les droits linguistiques ª, dans G.-A. Beaudoin et E. Ratushny, (éd.), Charte canadienne des droits et libertés, 2e éd., Montréal, Wilson et Lafleur Ltée, 1989, 1058 p., p. 721-756, p. 756.

2 Richard Goreham, Les droits linguistiques et le programme de contestation judiciaire : Réalisations du Programme et incidence de son abolition, rapport présenté au Commissaire aux langues officielles, août 1992.

3 Renvoi relatif à la sécession du Québec, (1998) 2 R.C. S. 217.

4 Beaulac c. La Reine (Colombie-Britannique), décision non rapportée du 20 mai 1999 de la Cour suprême du Canada dans le dossier no 26416.

5 Gouvernement de 1’Île-du-Prince-Édouard c. Arsenault-Cameron et al.; Cour suprême de 1'lle-du-Prince Édouard, section d'appel, 24 avril 1998, dossier AD-0727, Greffe de Charlottetown, (1998), 160 D.L.R. (4th) 89, 162 NfId & P.E.I.R. 329 (C.A.). La demande d'autorisation d'appel a été accordée par la Cour suprême du Canada le 19 novembre 1998, C.S.C. dossier no 26682 L’affaire sera entendue le 4 novembre 1999.

6 Jones c. PG. du Nouveau-Brunswick, (1975) 2 R.C.S. 182; Devine c. Québec (PG.), (1988) 2 R.C.S. 790; Beaulac, précité, note 13 au para 14.

7 L.R.C. 1985, c. 31 (40 suppl.) 0-3.01.

8 L.R.N.-B. 1973, c. 0- 1.

9 L.R.T.N.-O. 1988, c. 0-1.

10 L.R.O. 1990, c. F-32.

11 L.R.Q. 1977, c. C-1 1.

12 French Language Services Act, S.P.E.L, 1999, c. 13.

13 Beaulac, précité, note 4, aux para. 14-18.

14 Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc. c. Association of Parents for fairness in Education, (1986) 1 R.C.S. 549.

15 MacDonald c. Ville de Montréal, (1986) 1 R.C. S. 460.

16 Bilodeau c. Procureur général du Manitoba, (1986) 1 R.C.S. 449.

17 Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc., précité, note 14.

18 Mahe c. Alberta, (1990) 1 R.C.S. 342.

19 Beaulac, précité, note 4.

20 Précité, note 4, au paragraphe 25 des motifs de l'honorable Bastarache.

21 Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc., précité, note 14.

22 Ibid.

23 Précité, note 4, au para 25 des motifs de l'honorable Bastarache.

24 Beaulac, précité, note 4.

25 Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc., précité, note 14.

26 Beaulac, précité, note 4.

27 Ibid. au para 24 des motifs de l'honorable Bastarache,

28 Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc., précité, note 14.

29 Précité, note 6, à la p. 619.

30 Foucher, Michel Doucet, Les obligations linguistiques du gouvernement territorial et du gouvernement fedéral dans les Territoires du Nord-Ouest, étude préparée à la demande de la Fédération Franco-Ténoise, mars 1999.

31 SDMGR c. Dolphin Delivety Ltd., (1986) 2 R.C.S. 573, McKinney c. Université de Guelph, (1990) 3 R.C.S. 229, Stoffman c. Vancouver General Hospital, (1990) 3 R.C.S. 483, Douglas / Kwantleeen Faculty Assn. c. Douglas Collège, (1990) 3 R.C.S. 570, Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario, (1991) 2 R.C.S. 211, Eldridge c. PG. de la Colombie-Britannique, (1997) 3 R.C.S. 624 et Godbout c. Ville de Longueil, (1997) 3 R.C.S. 844.

32 R. c. Gautreau, (1990) 101 R.N.B. (2d) (C.B.R. N.-B., j. Richard): les corps de police provinciaux sont des institutions du gouvernement du Nouveau-Brunswick au sens du paragraphe 20 (2) de la Charte; (1991) 109 R.N.B. (2d) 54 (C.A. N.-B.): la Cour d'appel renverse la décision de la Cour du banc de la Reine; R. c. Boudreau, (1990) 103 R.N.-B. (2d) 104 (C.B.R. N.-B.): les corps de police provinciaux sont considérées comme des institutions du gouvernement du Nouveau-Brunswick; (1991) 107 R.N.B. (2d) 298 (C.A. N.-B.): décision infirmée par la Cour d'appel pour d'autres raisons; R. c. Haché (1994) 139 R.N.B. (2d) 81 (C.A. N.B., le j. Angers étant dissident): les corps de polices municipaux ne sont pas des institutions du gouvernement du Nouveau-Brunswick - j. Angers, dissident. R. c. Bastarache, (1993) 128 R.N.-B. (2d) 217 (C.B.R. N.-B.): les corps de police municipaux ne sont pas des institutions du gouvernement du Nouveau- Brunswick.

33 Voir notamment les affaires suivantes où l'on a fait allusion au paragraphe 20 (1) de la Charte: Hollman c. R. (1983), 28 Alta L.R. (2d) 35 (C.R. Alta), R. c. Jervis, (1984), Il C.R.R. 373 (Co. Ct. Man.); St-Jean c. La Reine et le Commissaire du Yukon, (26 septembre 1986) Whitehorse, 545.83 (C.S.Y.) L Meyer; Saulnier c. R., (1989) 90 N.S.R. (2d) 77 (Co. Ct. N.S.); Robinson c. La Reine (10 février 1992), Moncton, MM197/91 (B.R. N.-B.) J. Miller; Tucker c. Canada (Cour fédérale), (4 décembre 1992, Toronto, T- 2087-92 (C.E 1 ière instance), M. le protonotaire Giles; R. c. Rodrigue, (1994), 91 C.C.C. (3d) 455 (C.S.Y.), appel rejeté pour d'autres motifs (1995), 95 C.C.C. (3d) 129 (C.A.Y.), demande d'autorisation de pourvoi refusée, (1995) 3 R.C.S. vii; Simard c. R. (1995), 27 O.R. (3d) 116 (C.A. Ont.), demande d'autorisation de pourvoi refusée, (1995) 1 R.C.S. x; R. c. Beaupré (7 janvier 1998), B.C. 1431 IC (C.P. B.C.) J. Paradis

34 Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc., précité, note 14.

35 lbid., à la p. 575

36 DORS /92-48.

37 Voir les dispositions de la partie X de la LLO. Voir également, Lavigne c. Développement des ressources humaines et al., T-1049-98; Cour fédérale (Section de première instance) et (1977) 1 C.F. 305 (Cour d'appel fédérale). Dans cette affaire, la Cour d'appel fédérale a confirmé le large pouvoir d'appréciation conféré à la section de première instance par le paragraphe 77 (4) de la LLO et dont le libellé est similaire à l'article 24 de la Charte. Le paragraphe 77 (4) permet à la Section de première instance d'accorder la réparation qu'elle estime convenable, y compris des dommages intérêts lorsque la LLO n'est pas respectée.

38 Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc., précité, note 14.

39 Canada (Procureur général) c. Viola, (1993) 1 C.E 373.

40 L’honorable juge Michel Bastarache, ´ Protection des langues et protection des nînorités linguistiques, deux objectifs distincts faisant appel à des moyens différents ? ª allocution prononcée à Ottawa le 17 septembre 1988 dans le cadre du colloque marquant le 10e anniversaire de la Loi sur les langues officielles de 1988.

41 Beaulac, précité, note 4, au para 20.

42 Ibid., au para 39.

43 Saulnier c. R., (1989), 90 N.S.R. (2d) 77 (Co.ct. N.S.).

44 Dossier no 795959.

45 Précité, note 36.

46 Voir R. c. Bastarache, (1983) 128 R.N.-B. (2d) 104 (C.B.R. N.-B.) ainsi que R. c. Haché, précité, note 3.

47 Godbout, précité, note 30.

48 Mid., à la p. 879.

49 Commissaire aux langues officielles, Les effets des transformations du gouvernement sur le programme des langues officielles du Canada, 1998.

50 Maintenir le Cap : La dualité linguistique au défi des transformations gouvernementales, Rapport du groupe de travail sur les transformations gouvernementales et les langues officielles, janvier 1999.

51 Commissaire aux langues officielles c. La Reine et al. (Justice Canada), T-2170-98.

52 Richard Gorcham, précité, note 2, à la p. 42.

53 Benoît Pelletier, Bilan des droits linguistiques, (1995), 55 R. du B. 611, à la p. 642.

54 Lavigne c. Canada (Développement des ressources humaines), (1997) 1 C.F. 305 (C.T.. Ire instance).

55 Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc., précité, note 14.

56 Mahé, précité, note 18.

57 PG. (Qué) c. Quebec Protestant School Board, (1984) 2 R.C.S. 66.

58 Mahé, précité, note 18.

59 Adler c. Ontario, (1996) 3 R.C.S. 609.

60 Arsenault-Cameron, précité, note 5.

61 Commissaire aux langues officielles: ´ La gestion scolaire: la mise en oeuvre de l'article 23 de la Charte ª,

1998.

62 1bid., à la p. 168.

63 Association des parents francophones (Colombie-Britannique) c. British Columbia, 1996, 139 DLR (4th) 356.

64 Mahé, précité, note 18.

65 Arbitrage entre le Conseil Scolaire Acadien Provincial et le Nova Scotia Teachers Union, Président du Conseil d'arbitrage, M. Wayne Nightindale.

66 Charte de la langue française, précité, note 11.

67 Loi sur les écoles publiques, L.R.M. 1987, c. P250, C.RL.M. c. R250 (dans sa version modifiée du 12 février 1998).

68 Arsenault-Cameron, précité, note 5.

 

69 Association des parents francophones (Colombie-Britannique), précité, note 63. Voir également L'Association des parents francophones (Colombie-Britannique) c. Sa Majesté la Reine (Colombie-Britannique), décision du 28 1998 du J. Vickers, dossier no 9732871, greffe de Vancouver.

70 Donald Gauthier la Fédération provinciale des Comités de parents et al., c. Le gouvernement du Manitoba, Cour du banc de la Reine, dossier no CI-99-01-11495.

71 Séguin et al. c. Ontario (Sa Majesté la reine du Chef de l'Ontario) et al., Cour de l'Ontario (division générale, no de greffe 3831-92.

72 Glenda Doucet-Boudreau, la Fédération des parents acadiens de la Nouvelle-Écosse et al. c. Le Ministre de l'éducation de la Nouvelle-Écosse et le Conseil scolaire acadien provincial, Cour suprême de la NouvelleÉcosse, dossier no 147535.